Tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, một nước vài chục nghìn dân có đúng một phiếu như một nước hàng trăm triệu dân. Đó là điều bất thường nhất trong toàn bộ trật tự quốc tế, và các nước nhỏ đã học cách dùng nó theo những cách rất riêng.
- Tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, mỗi quốc gia thành viên có một phiếu, bất kể diện tích hay dân số.
- Năm 1967, đại diện của Malta đưa vấn đề đáy biển ra Liên Hợp Quốc, mở đường cho tiến trình soạn Công ước Luật Biển năm 1982.
- Trong Liên minh châu Âu, một số lĩnh vực vẫn cần sự nhất trí của tất cả thành viên, nên nước nhỏ nhất cũng có quyền chặn.
- Chức chủ tịch luân phiên Hội đồng Liên minh châu Âu đi qua mọi nước thành viên; Síp giữ chức này nửa cuối năm 2012, Malta nửa đầu năm 2017.
Một phiếu là một phiếu
Bắt đầu từ nguyên tắc.
Nguyên tắc bình đẳng chủ quyền là nền của luật quốc tế hiện đại.
Tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, mỗi thành viên có một phiếu.
Không có trọng số theo dân số hay theo quy mô kinh tế.
Vì thế các nhóm nước nhỏ hợp lại có thể tạo ảnh hưởng đáng kể trong các nghị quyết.
Ở Hội đồng Bảo an thì khác hẳn, quyền lực tập trung vào nhóm thành viên thường trực.
Sự chênh lệch giữa hai cơ quan ấy nói lên bản chất của hệ thống: nơi ra tuyên bố thì bình đẳng, nơi ra quyết định ràng buộc thì không — và nước nhỏ phải hiểu rõ mình đang đứng ở đâu.
Ngoại giao chuyên môn hoá: chọn ít việc và làm sâu
Phần chiến lược.
Nước nhỏ không đủ nhân lực để theo mọi hồ sơ quốc tế.
Vì thế họ chọn vài lĩnh vực và xây chuyên môn thật sâu ở đó.
Lĩnh vực được chọn thường gắn với lợi ích sống còn của chính nước đó.
Đảo quốc hay chọn luật biển, biến đổi khí hậu và hàng hải.
Nước nhỏ có ngành tài chính hay chọn các hồ sơ về thuế và quy định tài chính.
Đây là cách duy nhất khả thi với bộ máy ngoại giao mỏng: thay vì có mặt ở mọi bàn, họ có tiếng nói đáng nghe ở vài bàn — và điều đó thường hiệu quả hơn.
Khi một nước nhỏ mở ra cả một ngành luật quốc tế
Phần ví dụ cụ thể.
Năm 1967, đại diện của Malta đưa vấn đề đáy biển ra Liên Hợp Quốc.
Đề xuất là coi đáy biển ngoài quyền tài phán quốc gia như di sản chung của nhân loại.
Đề xuất đó mở đường cho tiến trình đàm phán kéo dài nhiều năm.
Kết quả là Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển được thông qua năm 1982.
Công ước này hiện là khung pháp lý cho mọi vấn đề biển trên thế giới.
Trường hợp này là bằng chứng mạnh nhất cho luận điểm của cả bài: một nước 316 km² đã khởi động tiến trình dẫn tới bộ luật quan trọng nhất về biển — ảnh hưởng trong ngoại giao đa phương không tỉ lệ thuận với diện tích.
Trong Liên minh châu Âu: nước nhỏ có quyền chặn thật
Phần khối khu vực.
Nhiều quyết định của Liên minh châu Âu được thông qua theo đa số có điều kiện.
Nhưng một số lĩnh vực vẫn đòi sự nhất trí của tất cả thành viên.
Ở những lĩnh vực đó, Malta hay Síp có quyền chặn ngang với nước lớn nhất.
Ghế trong Nghị viện châu Âu được phân bổ theo nguyên tắc giảm dần theo dân số.
Nghĩa là nước nhỏ có nhiều ghế hơn so với tỉ lệ dân số của mình.
Hai cơ chế này là cái giá mà các nước lớn chấp nhận để giữ khối: không có bảo đảm cho nước nhỏ thì nước nhỏ không có lý do gì để ở lại, và đây là quy luật đúng với mọi liên minh.
Chức chủ tịch luân phiên: nghĩa vụ nặng với nước nhỏ
Phần mặt trái.
Chức chủ tịch luân phiên đi qua mọi nước thành viên, không trừ nước nào.
Nước giữ chức phải chủ trì hàng trăm cuộc họp trong sáu tháng.
Với nước nhỏ, đây là gánh nặng rất lớn so với quy mô bộ máy.
Síp giữ chức này nửa cuối năm 2012, Malta nửa đầu năm 2017.
Nhiều nước nhỏ phải tuyển và đào tạo thêm nhân sự riêng cho nhiệm kỳ đó.
Đây là mặt ít được nói của bình đẳng chủ quyền: quyền ngang nhau đi kèm nghĩa vụ ngang nhau, và nghĩa vụ ngang nhau thì nặng hơn nhiều với bên nhỏ hơn.
Bộ máy ngoại giao mỏng và cách xoay xở
Phần vận hành.
Nước nhỏ không thể mở đại sứ quán ở mọi nước.
Họ dùng cơ chế một đại sứ kiêm nhiệm nhiều nước.
Một số việc lãnh sự được uỷ thác cho nước bạn theo thoả thuận.
Mạng lưới lãnh sự danh dự cũng được dùng rộng rãi.
Ở các tổ chức quốc tế, nhiều nước nhỏ phối hợp theo nhóm khu vực.
Với người Việt đang tìm hiểu để đi, chi tiết này có ý nghĩa rất thực tế: nước nhỏ có thể không có đại sứ quán tại Việt Nam, và hồ sơ phải nộp qua cơ quan đại diện đặt ở nước thứ ba — cần kiểm tra trước khi lên lịch.
So với nước cỡ trung trong cùng khu vực
Phần đối chiếu.
Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha đều là nước cỡ trung hoặc lớn trong Liên minh châu Âu.
Họ có mạng lưới ngoại giao rộng và theo được nhiều hồ sơ cùng lúc.
Nhưng họ cũng không có quyền phủ quyết ở nhiều lĩnh vực mà nước nhỏ có.
Trọng số phiếu của họ lớn hơn theo quy tắc đa số có điều kiện.
Ảnh hưởng thật của một nước là kết hợp giữa trọng số phiếu và năng lực chuyên môn.
Kết luận rút ra là một quy tắc dễ nhớ: nước lớn có sức nặng, nước nhỏ có sự tập trung, và trong các hồ sơ kỹ thuật thì sự tập trung nhiều khi thắng.
Bình đẳng chủ quyền là một quy ước, không phải mô tả thực tế cân bằng lực lượng. Nhưng nó là quy ước có hiệu lực thật, và các nước nhỏ đã biến nó thành công cụ làm việc chứ không chỉ là biểu tượng. Trường hợp Malta với luật biển cho thấy trần của cách làm đó cao hơn nhiều so với người ta tưởng khi chỉ nhìn vào bản đồ.
Nước nhỏ có thực quyền gì trong quan hệ quốc tế?
Tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc mỗi nước có một phiếu bất kể quy mô, nên các nhóm nước nhỏ hợp lại tạo được ảnh hưởng trong nghị quyết. Ở Hội đồng Bảo an thì quyền lực tập trung vào nhóm thành viên thường trực — nơi ra tuyên bố thì bình đẳng, nơi ra quyết định ràng buộc thì không.
Malta đã đóng góp gì cho luật biển quốc tế?
Năm 1967, đại diện của Malta đưa vấn đề đáy biển ra Liên Hợp Quốc, đề xuất coi đáy biển ngoài quyền tài phán quốc gia là di sản chung của nhân loại. Đề xuất đó mở đường cho tiến trình dẫn tới Công ước Luật Biển năm 1982, khung pháp lý cho mọi vấn đề biển hiện nay.
Nước nhỏ trong Liên minh châu Âu có quyền phủ quyết không?
Có, ở những lĩnh vực vẫn đòi sự nhất trí của tất cả thành viên — tại đó Malta hay Síp có quyền chặn ngang với nước lớn nhất. Ghế trong Nghị viện châu Âu cũng phân bổ theo nguyên tắc giảm dần, nên nước nhỏ có nhiều ghế hơn tỉ lệ dân số.
Nước nhỏ xoay xở thế nào với bộ máy ngoại giao mỏng?
Một đại sứ kiêm nhiệm nhiều nước, uỷ thác một số việc lãnh sự cho nước bạn, dùng mạng lưới lãnh sự danh dự và phối hợp theo nhóm khu vực tại các tổ chức quốc tế. Hệ quả thực tế: nước nhỏ có thể không có đại sứ quán tại Việt Nam và hồ sơ phải nộp qua cơ quan đại diện ở nước thứ ba.
