Đã chia quyền giữa hai cấp thì chắc chắn sẽ có lúc hai cấp tranh nhau. Vì thế mọi nhà nước liên bang đều phải chuẩn bị sẵn hai thứ: một nơi để các bang có tiếng nói trong việc làm luật của cả nước, và một nơi để phân xử khi hai cấp bất đồng về thẩm quyền.
- Ở Đức, viện thứ hai của quốc hội liên bang gồm đại diện do chính phủ các bang cử ra, không do cử tri bầu trực tiếp.
- Ở Thuỵ Sĩ, sửa hiến pháp phải được cả đa số cử tri toàn quốc lẫn đa số các bang chấp thuận.
- Tây Ban Nha có Toà án Hiến pháp xử các tranh chấp thẩm quyền giữa nhà nước và các cộng đồng tự quản.
- Hiến pháp năm 1960 của Cộng hoà Síp có cơ chế phân bổ chức vụ giữa hai cộng đồng trên đảo.
Vì sao cần một viện riêng cho các bang
Bắt đầu từ nhu cầu.
Viện thứ nhất đại diện cho dân theo đầu người, nên bang đông dân luôn thắng.
Nếu chỉ có một viện thì bang nhỏ không bao giờ có tiếng nói.
Viện thứ hai được lập ra để đại diện cho các bang với tư cách thực thể.
Nhờ đó bang nhỏ có trọng số lớn hơn nhiều so với tỉ lệ dân số.
Đây là điều kiện để các bang nhỏ chấp nhận ở trong liên bang ngay từ đầu.
Nhìn cách này thì thấy viện thứ hai không phải bộ máy thừa: nó là cái giá mà bang lớn trả để bang nhỏ đồng ý gộp vào chung một nhà nước.
Hai cách tổ chức viện thứ hai
Phần so sánh mô hình.
Cách thứ nhất là cử tri của bang trực tiếp bầu đại diện vào viện đó.
Cách thứ hai là chính phủ bang cử người đại diện, như mô hình của Đức.
Cách thứ hai buộc đại diện phải bỏ phiếu theo lập trường của chính quyền bang mình.
Vì thế thay đổi chính quyền ở một bang có thể đổi luôn cán cân ở cấp liên bang.
Cách thứ nhất cho đại diện độc lập hơn nhưng gắn với bang lỏng hơn.
Lựa chọn giữa hai cách này quyết định bầu cử địa phương nặng hay nhẹ: khi chính phủ bang cử người, một cuộc bầu cử cấp bang trở thành sự kiện chính trị toàn quốc.
Toà hiến pháp: nơi phân xử tranh chấp thẩm quyền
Phần cơ quan thứ hai.
Tranh chấp giữa trung ương và bang là chuyện thường xuyên, không phải bất thường.
Không có trọng tài thì tranh chấp sẽ giải quyết bằng sức mạnh chính trị.
Vì thế các nước liên bang đều lập toà án hiến pháp hoặc trao chức năng đó cho toà tối cao.
Toà xem xét đạo luật nào vượt thẩm quyền và tuyên bố phần vượt đó vô hiệu.
Tây Ban Nha tuy là nhà nước đơn nhất nhưng cũng có toà hiến pháp làm đúng việc này.
Chi tiết cuối đáng dừng lại: một nước không mang nhãn liên bang mà vẫn cần toà phân xử thẩm quyền giữa các cấp là dấu hiệu rõ nhất rằng nó đã phân quyền rất sâu.
Sửa hiến pháp: khoá cuối cùng bảo vệ các bang
Phần thủ tục.
Thẩm quyền của bang chỉ thực sự được bảo vệ khi hiến pháp khó sửa.
Nhiều nước yêu cầu đa số đặc biệt ở cả hai viện.
Thuỵ Sĩ yêu cầu đa số kép, gồm đa số cử tri toàn quốc và đa số các bang.
Một số hiến pháp còn ghi những điều khoản không được sửa trong bất kỳ trường hợp nào.
Thủ tục càng chặt thì cam kết giữa các bang càng đáng tin.
Đây là chỗ thể chế biến lời hứa thành ràng buộc: một thoả thuận phân quyền chỉ đáng tin khi bên mạnh hơn không thể đơn phương xoá bỏ nó.
Khi chia quyền theo cộng đồng chứ không theo lãnh thổ
Phần biến thể.
Có nước chia quyền theo vùng địa lý, có nước chia theo cộng đồng ngôn ngữ hoặc tôn giáo.
Bỉ có cả hai loại: các vùng theo lãnh thổ và các cộng đồng theo ngôn ngữ.
Hiến pháp năm 1960 của Cộng hoà Síp phân bổ chức vụ nhà nước giữa hai cộng đồng trên đảo.
Cơ chế chia sẻ quyền lực kiểu này nhằm bảo đảm nhóm thiểu số không bị gạt ra.
Nhưng nó cũng có thể làm bộ máy khó ra quyết định khi hai bên bất đồng sâu.
Đây là bài toán khó nhất trong thiết kế thể chế: cơ chế bảo vệ thiểu số càng mạnh thì khả năng bế tắc càng cao, và chưa có lời giải nào đúng cho mọi trường hợp.
Đơn nhất thì bộ máy này nằm ở đâu
Phần đối chiếu.
Nhà nước đơn nhất không cần viện đại diện cho các bang vì không có bang.
Hy Lạp và Malta đều có quốc hội một viện.
Bồ Đào Nha cũng có quốc hội một viện, dù có hai vùng tự trị.
Khi đó tiếng nói của vùng đi qua đại biểu bầu theo khu vực chứ không qua một viện riêng.
Tranh chấp thẩm quyền với vùng tự trị vẫn cần toà hiến pháp phân xử.
So sánh này làm lộ ra điều thú vị: nước đơn nhất có vùng tự trị vẫn cần một nửa bộ máy của liên bang — nửa phân xử thì cần, nửa đại diện thì không.
Đọc một nước qua bộ máy này
Phần thực dụng, khép bài.
Xem quốc hội có mấy viện, và viện thứ hai đại diện cho ai.
Xem toà nào xử tranh chấp thẩm quyền giữa các cấp.
Xem sửa hiến pháp cần thủ tục gì và các bang có quyền phủ quyết không.
Ba câu đó cho biết phân quyền là thật hay chỉ trên giấy.
Thông tin này đều công khai trong hiến pháp của từng nước.
Đây là cách kiểm tra nhanh mà không cần đọc hết hiến pháp: nơi nào có viện đại diện bang, có toà phân xử thẩm quyền và có thủ tục sửa hiến pháp chặt thì phân quyền ở đó có thật, còn thiếu cả ba thì nhãn liên bang chỉ là hình thức.
Liên bang không tự chạy được bằng thiện chí. Nó chạy được nhờ một bộ máy cụ thể gồm viện đại diện các bang, toà phân xử thẩm quyền và thủ tục sửa hiến pháp đủ chặt — ba thứ được thiết kế đúng cho một việc: làm cho lời hứa phân quyền không thể bị bên mạnh hơn rút lại. Nhìn vào ba thứ đó là đọc được ngay mức độ phân quyền thật của một nước, bất kể nó tự gọi mình là gì.
Vì sao nhà nước liên bang cần viện thứ hai?
Vì viện thứ nhất đại diện dân theo đầu người nên bang đông dân luôn thắng. Viện thứ hai đại diện cho các bang với tư cách thực thể, cho bang nhỏ trọng số lớn hơn tỉ lệ dân số — đó là cái giá bang lớn trả để bang nhỏ đồng ý ở trong liên bang.
Ai xử khi trung ương và bang tranh nhau thẩm quyền?
Toà án hiến pháp, hoặc toà tối cao được trao chức năng đó. Toà xem xét đạo luật nào vượt thẩm quyền và tuyên phần vượt đó vô hiệu. Tây Ban Nha tuy là nhà nước đơn nhất vẫn có Toà án Hiến pháp xử tranh chấp giữa nhà nước và các cộng đồng tự quản.
Đa số kép khi sửa hiến pháp nghĩa là gì?
Là phải được cả đa số cử tri toàn quốc lẫn đa số các bang chấp thuận, như quy định của Thuỵ Sĩ. Thủ tục càng chặt thì cam kết phân quyền càng đáng tin, vì bên mạnh hơn không thể đơn phương xoá bỏ nó.
Nước đơn nhất có cần bộ máy này không?
Chỉ cần một nửa. Hy Lạp, Malta và Bồ Đào Nha đều có quốc hội một viện vì không có bang để đại diện, nhưng nước đơn nhất có vùng tự trị vẫn cần toà hiến pháp phân xử tranh chấp thẩm quyền với vùng đó.
