Giữa liên bang và đơn nhất có một vùng xám rất đông cư dân. Tây Ban Nha, Ý và Anh Quốc đều nằm trong vùng xám ấy, mỗi nước theo một cách riêng — và cả ba đều phân quyền sâu hơn nhiều nước tự nhận là liên bang.
- Hiến pháp Tây Ban Nha năm 1978 lập ra hệ thống các cộng đồng tự quản, mỗi cộng đồng có quy chế tự trị riêng được quốc hội thông qua.
- Ý có 20 vùng, trong đó 5 vùng mang quy chế đặc biệt với thẩm quyền rộng hơn các vùng còn lại.
- Ý sửa phần hiến pháp về quan hệ giữa nhà nước và các vùng vào năm 2001.
- Anh Quốc thực hiện phân quyền từ năm 1998, nghị viện Scotland bắt đầu hoạt động năm 1999.
Tây Ban Nha: nhà nước của các cộng đồng tự quản
Trường hợp thứ nhất.
Hiến pháp năm 1978 không lập sẵn bản đồ các vùng mà mở đường cho các vùng tự xin quy chế.
Kết quả là 17 cộng đồng tự quản cùng 2 thành phố tự trị ở Bắc Phi.
Mỗi cộng đồng có quy chế tự trị riêng, được quốc hội thông qua như một đạo luật cơ bản.
Vì thế các cộng đồng không có thẩm quyền giống hệt nhau, mà mỗi nơi một mức.
Y tế và giáo dục đã được chuyển giao cho hầu hết các cộng đồng.
Điểm làm mô hình này khác hẳn liên bang cổ điển nằm ở chính sự không đồng đều ấy: liên bang thường cho mọi bang cùng một bộ thẩm quyền, còn Tây Ban Nha cho mỗi vùng một bộ riêng tuỳ theo vùng đó đòi tới đâu.
Tây Ban Nha: ngôn ngữ và cảnh sát cũng được phân quyền
Phần chiều sâu.
Một số cộng đồng có ngôn ngữ đồng chính thức bên cạnh tiếng Tây Ban Nha.
Ngôn ngữ đó được dùng trong trường học, toà án và hành chính của vùng.
Xứ Basque và Catalunya có lực lượng cảnh sát riêng của vùng.
Xứ Basque và Navarra có chế độ tài chính riêng, tự thu thuế rồi nộp một phần cho nhà nước.
Chế độ tài chính riêng ấy có gốc lịch sử lâu đời và được hiến pháp công nhận.
Mức phân quyền này vượt nhiều liên bang thật: ít liên bang nào cho bang tự thu toàn bộ thuế rồi nộp ngược lên trung ương, nên nhãn đơn nhất của Tây Ban Nha nói rất ít về thực tế.
Ý: hai hạng vùng trong cùng một nước
Trường hợp thứ hai.
Ý có 20 vùng, trong đó 5 vùng mang quy chế đặc biệt.
Các vùng quy chế đặc biệt gồm hai đảo lớn và ba vùng biên giới có đặc thù ngôn ngữ hoặc lịch sử.
Những vùng này có thẩm quyền rộng hơn và giữ lại phần thuế lớn hơn.
Mười lăm vùng còn lại theo quy chế thông thường.
Cuộc sửa hiến pháp năm 2001 đã mở rộng thẩm quyền cho các vùng nói chung.
Mô hình hai hạng này phản ánh đúng lịch sử hình thành quốc gia: vùng nào gia nhập muộn, ở biên giới hoặc có cộng đồng ngôn ngữ khác thì được trao nhiều quyền hơn để giữ trong nhà nước chung.
Anh Quốc: phân quyền không đối xứng và không hiến pháp thành văn
Trường hợp thứ ba.
Anh Quốc không có hiến pháp thành văn theo nghĩa một văn bản duy nhất.
Phân quyền được thực hiện bằng các đạo luật của nghị viện trung ương từ năm 1998.
Scotland, xứ Wales và Bắc Ireland mỗi nơi có cơ quan lập pháp riêng với thẩm quyền khác nhau.
Vùng Anh, phần đông dân nhất, lại không có cơ quan lập pháp riêng.
Về nguyên tắc pháp lý, nghị viện trung ương vẫn là cơ quan lập pháp tối cao.
Đây là dạng phân quyền mong manh nhất về mặt pháp lý nhưng vững về mặt chính trị: quyền được trao bằng luật thường nên trên giấy có thể rút lại, nhưng rút lại thì cái giá chính trị quá lớn để ai thực sự làm.
Chiều ngược lại: nước đơn nhất từ chối lập cấp vùng
Phần đối trọng.
Bồ Đào Nha dành quy chế tự trị cho hai quần đảo nhưng phần lục địa thì không có cấp vùng.
Hiến pháp có dự liệu việc lập các vùng hành chính trên lục địa.
Một cuộc trưng cầu dân ý năm 1998 đã bác phương án lập các vùng đó.
Từ đó tới nay lục địa Bồ Đào Nha vẫn quản lý theo mô hình tập trung hơn.
Hy Lạp thì đi hướng khác, lập 13 vùng được bầu qua cuộc cải cách hành chính năm 2010.
Hai ví dụ này cho thấy phân quyền không phải xu hướng một chiều: có nước tăng, có nước dừng lại, và cử tri đôi khi là bên nói không.
Vì sao vùng xám này lại đông tới vậy
Phần phân tích.
Liên bang hoàn chỉnh đòi sửa hiến pháp và thay đổi cấu trúc quốc hội, rất khó làm.
Phân quyền từng phần thì làm được bằng luật, nhanh hơn nhiều.
Nhiều nước phân quyền để đáp ứng đòi hỏi của một vùng cụ thể, không phải theo một thiết kế tổng thể.
Kết quả là bản đồ thẩm quyền chắp vá và không đối xứng.
Chắp vá nhưng thường bền, vì mỗi mảnh là kết quả của một thoả hiệp thật.
Điều này gợi ý cách đọc đúng hơn: phân quyền thường là lịch sử của các thoả hiệp cụ thể chứ không phải sản phẩm của một mô hình lý thuyết, nên đừng tìm logic tổng thể ở nơi vốn không có.
Điều này đổi gì với người tìm hiểu một nước
Phần thực dụng.
Ở các nước dạng này, thẩm quyền khác nhau giữa các vùng trong cùng một nước.
Không thể suy quy định của vùng này ra quy định của vùng kia.
Thuế, y tế, giáo dục và thủ tục hành chính đều có thể khác.
Ngôn ngữ sử dụng trong hành chính cũng có thể khác theo vùng.
Phải tra ở cơ quan của chính vùng mình quan tâm, tại thời điểm cần.
Đây là điểm dễ mất tiền nhất khi chuẩn bị hồ sơ: một điều kiện đúng ở Madrid có thể không đúng ở Barcelona hay Bilbao, và chỉ có văn bản của vùng mới là căn cứ.
Vùng xám giữa liên bang và đơn nhất không phải là chỗ để phân loại cho gọn. Nó là nơi phần lớn các nước châu Âu thực sự đang đứng, và nó tồn tại vì phân quyền trong đời thật diễn ra từng mảnh theo từng thoả hiệp, chứ không theo một sơ đồ vẽ sẵn. Ai muốn hiểu một nước thì phải đọc bản đồ thẩm quyền của nó, không phải cái nhãn ghi ở điều 1 hiến pháp.
Tây Ban Nha là liên bang hay đơn nhất?
Về hiến pháp là đơn nhất, nhưng phân quyền sâu hơn nhiều liên bang thật: 17 cộng đồng tự quản với quy chế riêng từng nơi, y tế và giáo dục đã chuyển giao, một số vùng có ngôn ngữ đồng chính thức và cảnh sát riêng, còn xứ Basque và Navarra tự thu thuế rồi nộp một phần cho nhà nước.
Vì sao Ý có hai hạng vùng?
Vì 5 trong 20 vùng mang quy chế đặc biệt với thẩm quyền rộng hơn và giữ lại phần thuế lớn hơn — đó là hai đảo lớn và ba vùng biên giới có đặc thù ngôn ngữ hoặc lịch sử. Vùng nào gia nhập muộn hoặc có cộng đồng ngôn ngữ khác thì được trao nhiều quyền hơn để giữ trong nhà nước chung.
Phân quyền ở Anh Quốc có gì khác?
Nó được thực hiện bằng các đạo luật của nghị viện trung ương từ năm 1998 chứ không bằng hiến pháp thành văn, và không đối xứng: Scotland, xứ Wales, Bắc Ireland mỗi nơi có cơ quan lập pháp riêng còn vùng Anh thì không. Về pháp lý nghị viện trung ương vẫn tối cao, nhưng cái giá chính trị của việc thu hồi quá lớn.
Nước nào từ chối lập thêm cấp vùng?
Bồ Đào Nha. Hiến pháp có dự liệu lập các vùng hành chính trên lục địa, nhưng một cuộc trưng cầu dân ý năm 1998 đã bác phương án đó, nên phần lục địa vẫn quản lý tập trung hơn trong khi Azores và Madeira giữ quy chế tự trị. Hy Lạp thì ngược lại, lập 13 vùng được bầu qua cải cách hành chính năm 2010.
