Tiền ở đâu thì quyền ở đó: chia tài chính giữa các cấp

Một vùng được hiến pháp trao quyền quản giáo dục nhưng không có tiền trả lương giáo viên thì quyền đó là quyền trên giấy. Vì thế phép thử thật của mọi mô hình phân quyền không nằm ở danh sách thẩm quyền, mà nằm ở chỗ tiền đến từ đâu và ai quyết định tiêu.

Mất cân đối dọc: vấn đề chung của mọi nước phân quyền

Bắt đầu từ hiện tượng phổ biến nhất.

Các loại thuế lớn nhất thường dễ thu ở cấp trung ương.

Trong khi đó những khoản chi lớn nhất lại thường nằm ở cấp dưới.

Y tế, giáo dục và dịch vụ xã hội đều là chi của địa phương ở nhiều nước.

Kết quả là cấp dưới có nhiều việc phải chi hơn nguồn thu tự có.

Khoảng chênh đó được bù bằng chuyển giao từ trung ương xuống.

Chính khoản chuyển giao ấy là nơi quyền lực thật nằm: ai quyết định công thức chuyển giao thì người đó nắm phần lớn quyền, bất kể hiến pháp ghi thẩm quyền thuộc về ai.

Chuyển giao có điều kiện và không điều kiện

Phần cơ chế.

Chuyển giao không điều kiện là tiền trao cho địa phương tự quyết cách tiêu.

Chuyển giao có điều kiện buộc phải tiêu vào đúng mục đích trung ương chỉ định.

Càng nhiều tiền có điều kiện thì tự chủ thực tế của địa phương càng ít.

Nhiều nước dùng cả hai loại với tỉ lệ khác nhau theo lĩnh vực.

Tỉ lệ này là chỉ báo tốt hơn mọi tuyên bố chính trị về phân quyền.

Cách kiểm tra nhanh vì thế rất đơn giản: xem bao nhiêu phần trăm ngân sách địa phương đến từ nguồn thu tự có và từ chuyển giao không điều kiện — con số đó nói thật hơn mọi điều luật.

Cân bằng giữa các vùng giàu và vùng nghèo

Phần công bằng ngang.

Các vùng trong cùng một nước có năng lực thu thuế rất khác nhau.

Nếu mỗi vùng chỉ tiêu tiền mình thu thì chất lượng dịch vụ công sẽ chênh lệch lớn.

Vì thế nhiều nước có cơ chế chuyển một phần nguồn lực từ vùng giàu sang vùng khó khăn.

Đức có cơ chế như vậy giữa các bang, được cải cách với hiệu lực từ năm 2020.

Thuỵ Sĩ cũng vận hành một hệ thống cân bằng tài chính giữa các bang.

Đây là chủ đề gây tranh cãi bền bỉ nhất trong mọi nhà nước phân quyền: vùng đóng góp thấy mình trả cho nơi khác, vùng nhận thấy mình chỉ được bù cho điều kiện bất lợi, và cả hai cách nhìn đều có cơ sở.

Chế độ thuế riêng: mức tự chủ cao nhất

Phần trường hợp đặc biệt.

Có những vùng tự thu toàn bộ thuế trên lãnh thổ mình rồi nộp một phần cho nhà nước.

Xứ Basque và Navarra của Tây Ban Nha vận hành theo mô hình này.

Phần nộp lên được tính theo một công thức thoả thuận, xem lại định kỳ.

Các cộng đồng tự quản còn lại của Tây Ban Nha theo chế độ chung, khác hẳn.

Canarias thì có hệ thống thuế gián thu riêng, phản ánh vị trí xa lục địa.

Ba chế độ cùng tồn tại trong một nước cho thấy điều này: phân quyền tài chính không nhất thiết phải đồng đều, và trên thực tế hiếm khi đồng đều.

Vùng tự trị đảo và nguồn thu của nó

Phần nối với kiểu hình đảo.

Azores và Madeira của Bồ Đào Nha có luật tài chính riêng cho vùng tự trị.

Vùng đảo thường có chi phí cung cấp dịch vụ công cao hơn đất liền.

Cùng một trường học hay bệnh viện ở đảo tốn nhiều hơn vì vận chuyển và nhân lực.

Vì thế công thức phân bổ thường tính thêm yếu tố khoảng cách và quy mô dân số.

Liên minh châu Âu cũng có chương trình hỗ trợ riêng cho các vùng ngoài cùng.

Ở đây hai kiểu hình chồng lên nhau và cùng tác động: kiểu hình đảo làm tăng chi phí, kiểu hình tự trị quyết định ai trả phần tăng đó.

Ràng buộc từ bên ngoài: khi trung ương cũng không được tự do

Phần tầng trên cùng.

Các nước dùng đồng euro chịu ràng buộc chung về thâm hụt và nợ công.

Ràng buộc đó áp cho cả nước, gồm cả chi tiêu của các vùng.

Vì thế trung ương phải kiểm soát cả ngân sách địa phương để giữ cam kết chung.

Hy Lạp trải qua giai đoạn giám sát tài khoá rất chặt trong thời kỳ khủng hoảng nợ.

Tây Ban Nha cũng phải lập cơ chế hỗ trợ thanh khoản cho các vùng trong giai đoạn khó khăn.

Điều này tạo ra một nghịch lý thể chế đáng chú ý: cam kết quốc tế có thể buộc trung ương siết lại quyền chi tiêu mà hiến pháp đã trao cho vùng, và mâu thuẫn đó chưa bao giờ được giải quyết dứt điểm ở đâu.

Điều này đổi gì với người nộp thuế

Phần thực dụng, khép bài.

Ở nước phân quyền tài chính, tổng thuế phải trả phụ thuộc cả vào nơi cư trú.

Thuế thu nhập có thể có phần của bang hoặc vùng cộng thêm vào phần trung ương.

Thuế thừa kế và tặng cho là loại chênh lệch giữa các vùng nhiều nhất ở một số nước.

Ưu đãi thuế cho doanh nghiệp cũng có thể do vùng quyết định.

Mọi mức thuế cụ thể phải tra ở cơ quan thuế của đúng vùng, tại thời điểm cần.

Đây là lý do không nên dùng một con số thuế suất chung cho cả nước khi lập kế hoạch: ở nước phân quyền tài chính, câu hỏi đúng không phải nước nào mà là vùng nào trong nước đó.

Phân quyền tài chính là phần khó nhất và ít được nói tới nhất của mọi mô hình nhà nước. Danh sách thẩm quyền thì dễ viết vào hiến pháp, còn công thức chia tiền thì phải đàm phán lại theo từng chu kỳ và luôn có bên thấy mình thiệt. Ai muốn biết một nước phân quyền thật đến đâu thì đừng đọc chương về tổ chức nhà nước, hãy đọc bảng cân đối ngân sách của các cấp.